☑ 裁判要点
1.政府与企业共同原因造成土地闲置的责任分担与时间认定。对于造成土地闲置的原因，既有政府原因，也有企业原因。是否构成无偿收回土地使用权的情形，应先确定土地闲置的起讫时间，再扣除政府原因造成的土地闲置时间，若扣除后仍符合企业原因闲置满两年，则符合无偿收回土地使用权的条件。在此期间，虽然政府的行为可能对企业动工开发意愿有一定影响，但若不影响企业申请报建，则不能作为企业长期未动工开发的法定理由。
2.启动闲置土地调查后申请报建是否构成阻却无偿收地的事由。因企业自身原因已经闲置满两年，相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回程序后，此时企业申请报请，是否收回的裁量权属于相关行政机关。人民法院对行政机关行使裁量权行为的司法审查，应秉持司法谦抑原则，除非该裁量明显违反法律规定或者立法目的。政府如考虑到企业已经开始报建并有可能及时动工开发，涉案宗地将不再被闲置，因而不作出无偿收地决定，而是采取其他合法、有效措施对闲置行为予以制裁，亦无不可。
3.无偿收回决定作出前因公共利益受到影响的土地应否得到补偿。实践中，因规划调整对宗地开发造成非根本性影响的，政府可以采取与用地人协商规划变更、提高容积率、增加开发利益等方式进行补偿，而并非均需要采取金钱补偿。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申1160号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）三亚环海置业投资有限公司。
法定代表人苗巧莉。
被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省三亚市人民政府。
法定代表人包洪文。
被申请人（一审被告）海南省人民政府。
法定代表人沈晓明。
再审申请人三亚环海置业投资有限公司（以下简称环海公司）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终383号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
环海公司申请再审称：1.涉案土地闲置系政府原因造成：春光路改造工程从2012年开始至2015年2月竣工，在此期间环海公司无法动工建设；三亚市政府2014年作出《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》，确定三亚河中下游河道治导线，占用涉案土地，影响规划报建；三亚市政府2014年开始建设丰兴隆绿地公园项目，将涉案土地填成草坪绿地；三亚市为迎接“双修”于2016年占用涉案地块进行绿化建设；2016年“两个暂停”政策出台导致项目报建受阻；涉案土地被他人侵占用作经营“定安骨头汤店”。2.因春光路改造工程项目占用涉案宗地156.8平方米，治导线变更占用171平方米，且政府未予补偿，造成无法动工开发。3.2017年规划部门重新出具规划条件且环海公司对涉案项目登记备案，三亚市政府作出收地决定是出尔反尔。请求撤销二审判决，维持一审判决，撤销三亚市政府作出的三府征补决（2017）20号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》、海南省政府作出的琼府复决（2018）127号《行政复议决定书》（以下简称127号复议决定）。
三亚市政府提交答辩意见称：1.环海公司未在建筑设计条件有效期一年内向规划部门报送设计方案。2.三亚市政府无任何文件要求环海公司在春光路改造工程期间停止建设，该工程不影响环海公司报建。3.三亚市政府于2014年作出关于河道治导线的批复时并未对外公开，属内部文件，环海公司亦自认2017年才得知该文件，该文件在当时不可能影响环海公司的报建行为。4.丰兴隆绿地公园与涉案土地无关，该理由系再审申请人在申请再审阶段才提出，无任何文件证明两者存在关联。5.相关部门对涉案土地的绿化建设系因环境脏乱而进行美化，且仅种植草木植被，并未建设建筑物，不影响报建。6.“两个暂停”相关文件系2016年２月才出台，不构成对之前报建的影响，且规划部门于2017年出具建筑设计条件，证明该政策对涉案地块报建不产生影响。请求驳回再审申请人的再审申请。
海南省政府提交答辩意见称：1.环海公司未按2012年规划设计条件的要求报送设计方案，主观上怠于开发土地。2.市政道路占用及河道治导线变更、政府对地面环境的美化、“两个暂停”政策等客观上对涉案项目报建不构成影响。3.涉案宗地所处地段地理位置优越，多年未开发建设，造成土地资源闲置和浪费。4.2017年项目备案不产生法律后果，亦不意味着政府同意开工建设。扣除政府原因闲置时间，涉案宗地已构成因企业自身原因闲置满二年。二审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为，本案的焦点问题为：（一）关于政府与企业共同原因造成土地闲置的责任分担与时间认定问题；（二）关于启动闲置土地调查后申请报建是否构成阻却无偿收地的事由问题；（三）无偿收回决定作出前因公共利益受到影响的156.8平方米与171平方米土地应否得到补偿问题。
（一）关于政府与企业共同原因造成土地闲置的责任分担与时间认定问题
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据上述规定，本案是否构成无偿收回土地使用权的情形，应先确定土地闲置的起讫时间，再扣除政府原因造成的土地闲置时间，若扣除后仍符合企业原因闲置满两年，则符合无偿收回土地使用权的条件。
本案中，环海公司自2009年12月10日取得涉案土地证。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。故从有利于环海公司角度，可以确定2010年12月10日为环海公司应当动工开发日期。而三亚市国土资源局于2017年2月7日向环海公司发出《闲置土地调查通知书》，启动对涉案土地闲置情况的调查程序。因此，本案的土地闲置起讫时间可以确定为从2010年12月10日至2017年2月7日。
各方当事人对涉案土地在6年多的总闲置时间内未动工开发均无异议，且均认可其中既有政府原因，也有企业原因，但双方对政府原因和企业原因而闲置的时间计算存在明显分歧。而无偿收回土地决定是否合法，取决于是否系企业原因闲置且累加计算满两年。以下结合近6年间政府以及政府有关部门的行为发生时点和终止时点，对闲置原因、闲置时间以及涉案土地能否无偿收回评述如下：
环海公司于2010年完成初步设计方案、进行场地平整等前期准备工作，但因三亚市规划部门2011年控规修编停止办理涉案地块的规划报建手续等原因，造成未动工开发。故直至规划部门开始重新接收规划报建材料时止，土地闲置可以认定为属于政府原因造成。而环海公司于2012年4月11日提出规划报建申请后，规划部门于2012年4月19日即出具该项目建筑设计条件，该建筑设计条件还附图明确了建筑控制线、用地界红线、东河左岸治导线位置等各项具体数据，因此从最有利于企业的角度来认定，至迟至2012年4月19日，因控规修编的政府原因造成的闲置情形已经结束，企业已经申请规划报建并得到批准。即因政府原因造成的闲置期间只能从2010年12月10日计算至2012年4月19日。此时间段，应从总闲置时间中予以扣除。
环海公司在2012年4月19日取得建筑设计条件后，应当在合理时间内报建并动工开发；但其始终未按规定报建直至2017年2月7日相关行政机关启动闲置土地调查。环海公司对长期未报建提出了相应的抗辩主张。
环海公司主张，春光路改造工程自2012年动工至2015年2月竣工，此期间造成其土地闲置应当属于政府原因闲置。但其未能提供证据证明有任何行政机关要求其在道路施工期间停止报建，也未能提供证据证明道路施工已经给其所在地块报建或者动工造成难以克服的影响。尤其重要的是，即使市政道路建设可能会给该宗土地的动工开发造成一定不利影响，但却并不影响其依法办理报建手续。因此春光路改造工程不应认定为是造成其土地闲置的政府原因。
环海公司主张三亚市政府于2014年7月28日下发《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》，变更河岸治导线，占用部分项目用地面积，造成建筑红线退东河左岸治导线40米，部分土地不能使用；进而认为该批复系造成土地闲置的政府原因。然而，该批复中河岸治导线变更与2012年4月19日建筑设计条件相比，仅要求多退线10米，虽对报建和动工开发有一定影响，但并不会严重影响报建与动工开发；环海公司也曾自认其直至2017年才知晓此文件，其以此文件作为未报建的理由明显不能成立，且其也未能举证证明在此期间有任何行政主体依据此文件要求其停止报建。环海公司2017年报建并获得批准的事实，更是印证其有关河岸治导线变更构成因政府原因闲置的主张，既无事实依据，也无法律依据。
环海公司还主张三府办（2014）156号《三亚市人民政府办公室关于三亚市丰兴隆片区1号路工程项目用地土地调查有关事项的通知》等文件影响其动工开发，但该文件系要求对拟收回土地范围内禁止抢种青苗、抢建附着物，并未禁止环海公司就涉案项目进行合法报建，不应对其报建构成实际影响。
环海公司还主张，因春光路改造工程项目占用156.8平方米，治导线变更影响171平方米，且政府未予补偿，造成无法动工开发。本院认为，本案确实存在因政府修春光路占用环海公司宗地156.8平方米和治导线变更影响171平方米土地利用的情形。但本案宗地总面积为7313.1平方米，政府因修路占用的156.8平方米占整体比例很小;占用部分位于地块边缘而非中心，对项目动工开发并不构成实质影响。且环海公司于2012年报建也已经取得规划设计条件，此即证明156.8平方米占用并不影响整体项目报建和动工开发。治导线变更受到影响的171平方米土地，并非物理占用或征收，而仅系用途上无法建设永久构筑物，且即使是彻底丧失171平方米宗地使用权，也不致影响整宗土地的整体开发。而无论是立法还是房地产开发实践，政府因规划调整而占用或影响土地使用权人小宗土地的，均不影响土地使用权人依法开展项目报建；对小宗土地占用等不利影响，即使未及时依法补偿也不应构成报建的阻却条件。且从环海公司于2012年、2017年向规划部门申请报建，规划部门立即出具建筑设计条件的情况来看，规划调整后并未影响环海公司对涉案宗地的主要部分进行开发建设和申请报建。因此，156.8平方米和171平方米土地的占用等，并不构成环海公司逾期申请报建的抗辩事由。环海公司主张的该再审事由不能成立，本院不予支持。
环海公司还主张涉案部分土地自2011年10月至2016年9月期间被他人侵占并经营“定安骨头汤店”，政府及职能部门未及时制止和拆除，也系涉案宗地因政府原因闲置的一个因素。此主张显然不能成立。民事主体间的土地使用权侵权纠纷，应当依法解决。环海公司在近5年左右时间内，对“定安骨头汤店”业主非法占地既未提起民事诉讼，也未积极申请相关行政机关处理，进一步反映其有关涉案宗地报建和动工开发的意愿。环海公司还主张海南省政府2016年发布《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》，实施“两个暂停”政策，也系其土地闲置的政府原因，但上述相关政策与涉案土地动工开发不具有关联性。
总之，环海公司在2012年4月19日取得建筑设计条件直至2017年2月7日相关行政机关启动闲置土地调查，即使在5年左右时间内，政府、政府相关部门的行为可能对环海公司动工开发意愿有一定影响，但此均不影响其申请报建，也不能作为其长期未动工开发的法定理由。即使认可政府、政府相关部门的行为可以作为影响动工开发的政府因素，按照有利于环海公司的方式来计算并扣除相关政府行为耽误的合理期限，环海公司因其自身原因造成涉案土地闲置的时间，也已经远远超过两年期限。因此，环海公司有关2012年4月19日至2017年涉案土地系因政府原因造成闲置的再审申请主张，无事实和法律依据，不应予以支持。
（二）关于启动闲置土地调查后申请报建是否构成阻却无偿收地的事由问题
环海公司还主张，其于2017年申请报建后，已经取得规划部门出具的新的规划设计条件，同年还在相关行政主管机关就建设项目进行了备案登记，应当成为阻却无偿收地的事由。但此时涉案宗地因环海公司自身的企业原因已经闲置满两年，相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回程序。三亚市政府作出无偿收回土地决定前，环海公司尚未办理完毕相关建设批准手续，更未实际动工开发，并未形成足够的需要存续保障的信赖利益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。上述规定虽然使用“可以”无偿收回，但是否收回的裁量权显然属于相关行政机关；人民法院对行政机关行使裁量权行为的司法审查，应秉持司法谦抑原则，除非该裁量明显违反法律规定或者立法目的。三亚市政府如考虑到环海公司在2017年已经开始报建并有可能及时动工开发，涉案宗地将不再被闲置，因而不作出无偿收地决定，而是采取其他合法、有效措施对闲置行为予以制裁，亦无不可。因此，2017年环海公司申请报建获批与建设项目备案，不能成为阻却无偿收地的事由，也不足以否定无偿收地决定的合法性。
（三）无偿收回决定作出前因公共利益受到影响的156.8平方米与171平方米土地应否得到补偿问题
实践中，因规划调整对宗地开发造成非根本性影响的，政府可以采取与用地人协商规划变更、提高容积率、增加开发利益等方式进行补偿，而并非均需要采取金钱补偿。如环海公司在期限内及时动工开发涉案宗地，三亚市政府对占用和影响的156.8平方米与171平方米土地，完全可以通过非金钱方式予以补偿。但本案的特殊性在于，政府因公共利益需要拓宽道路占用的156.8平方米宗地，环海公司未得到补偿；因公共利益需要变更治导线限制开发的171平方米宗地，环海公司也未能得到补偿；而整宗土地其后又因闲置满两年被无偿收回。虽然本案156.8平方米与171平方米土地存在可与整宗地一并无偿收回的可能性，但考虑到156.8平方米土地被占用时与171平方米土地开发受到影响时，涉案宗地尚未闲置满两年，尚不符合无偿收回条件，且当时也无行政机关作出无偿收回土地的决定；而上述土地使用权又事实上转移为国家所有或者直接服务于公共利益，因此本着有利于保护企业产权的角度，三亚市政府对上述土地使用权仍有依法补偿的必要性。海南省政府作出的127号复议决定，要求三亚市政府对156.8平方米与171平方米土地依法予以适当补偿，本院亦予以支持。
综上，环海公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：
驳回再审申请人三亚环海置业投资有限公司的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 寇秉辉
审判员 李光琴
二〇二〇年十月二十七日
法官助理 张巧云
书记员 陈丹超
