☑ 裁判要点
行政机关确实没有证据证明已将国有土地上房屋征收项目单独申请纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并取得其符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的专项审批，亦未履行征收补偿费用足额存储到专用账户的法定程序义务，存在程序违法情形。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2019）最高法行再192号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙梦伟
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市吉阳区人民政府
法定代表人张华文，海南省三亚市吉阳区区长。
委托代理人王娟，海南省三亚市吉阳区政府住房与城乡建设局工作人员。
再审申请人孙梦伟因诉被申请人海南省三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）房屋行政征收一案，不服海南省高级人民法院作出的（2018）琼行终1206号行政判决，向本院申请再审。本院已于2019年6月28日作出（2019）最高法行申5661号行政裁定，本案由本院提审，中止一、二审判决的执行。本案提审后依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
原审经审理查明，鹿鸣小区位于海南省××东海××鹿岭路东侧、海花路西侧，原批建于上个世纪90年代。2011年，鹿鸣小区业主向三亚市委、市政府及三亚市信访局等相关部门反映其小区存在严重安全隐患，要求政府进行危房改造。经海南省建筑工程研究院检验，四栋住宅楼（Ａ3、Ａ4、Ａ7、Ａ8）安全性等级均为Ｄｓｕ级，即安全性严重不符合鉴定标准的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施。2011年2月25日，三亚市住房和城乡建设局（以下简称住建局）向三亚市信访局作出信访回复，建议该四栋住宅楼必须立即拆除。
2013年12月26日，三亚市规划局向三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）递交（三规［2013］1139号）《三亚市规划局关于三亚明天置业有限公司申请大东海鹿鸣小区危房改造意见的报告》，建议由市政府成立“三亚市鹿鸣小区整体改造项目推进领导小组”，对鹿鸣小区及周边四栋公寓楼按控规指标进行统一规划、整体改造，尽快解决危房问题。2015年1月8日，三亚市棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称三亚市棚改办）发出通告，宣布其将组织吉阳区政府等相关单位人员对鹿鸣小区地块及周边范围内（四至为：东至海花路，南至宝宏大酒店地界，西至鹿岭路，北至夏威夷大酒店地界，占地面积约36亩）房屋的权属、区位、用途、建筑面积及对补偿安置的意见开展征收前的入户调查。2015年至2016年期间，吉阳区政府指派工作人员对前述范围内的房屋权属、区位、建筑面积等情况及被征收人是否同意鹿鸣小区棚户区改造、对补偿安置的具体意见等方面的问题做了摸底调查，总计90户被征收人中，有80户同意实施鹿鸣小区棚户区改造，并提出了各自的补偿安置意见。2015年3月30日，海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）对三亚市政府作出琼建住房函（2015）145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015－2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号复函），同意三亚市2015－2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米，其中包括了大东海鹿鸣小区危房改造项目。
2016年，大东海鹿鸣小区危房改造项目被确定为三亚市2016年的棚改计划项目之一。2016年8月31日，吉阳区政府将其根据调查摸底及委托评估公司对改造区域内部分房屋进行的价格评估情况所编制的《大东海鹿鸣小区危房改造项目征收补偿安置方案》（以下简称鹿鸣小区征收补偿方案）送至三亚市住建局，请该局按程序征求相关职能部门意见后，报三亚市政府审议。2016年9月30日、10月13日，吉阳区政府将其根据三亚市住建局意见修改后的鹿鸣小区征收补偿方案先后呈报给三亚市政府、三亚市住建局审批、研究。2017年1月23日，吉阳区政府将再次修改完善后的鹿鸣小区征收补偿方案呈报三亚市政府审批。三亚市政府将该方案批转给三亚市法制办公室、三亚市住建局、三亚市国土资源局、三亚市发展和改革委员会、三亚市财政局及三亚市规划局等相关职能部门研究论证后，前述部门于2017年2月4日至2月19日期间先后向三亚市政府回复了对鹿鸣小区征收补偿方案的修改意见和建议。其中，三亚市规划局确认鹿鸣小区棚改项目位于大东海片区Ｂ－03、Ｂ－04控规地块，根据控规要求，两块地宜统一改造，建议两地块按控规指标进行统一规划、整体改造，并按控规要求建设公共服务配套设施。另外，该局表示对鹿鸣小区征收补偿方案没有意见。2017年5月23日，吉阳区政府二届第16次常务会议经研究审议，原则同意吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）拟定的鹿鸣小区征收补偿方案（修改稿）。2017年5月25日，吉阳区二届区委常委第35次会议审议通过区政府党组提交的鹿鸣小区征收补偿方案（修改稿）。
2017年6月2日，吉阳区政府将经有关部门反复论证后拟定的鹿鸣小区征收补偿方案在征收范围内公示，告知改造范围内的居民对方案有异议，可以书面形式将修改意见或建议报吉阳区住建局，公示期限为30天。2017年6月7日，吉阳区政府作出《三亚市吉阳区人民政府关于选定鹿鸣小区棚户区改造项目房屋征收评估机构的通告》（以下简称选定评估机构通告），告知鹿鸣小区棚改项目范围内的被征收人在2017年6月12日前自行协商选定房地产价格评估机构并书面报吉阳区住建局，逾期区政府将组织居委会和被征收人通过多数决定、随机选定的方式选定评估机构。同时，吉阳区政府还在通告后附具了三亚市备案评估机构的名单供被征收人选择。2017年7月6日，吉阳区住建局在中国建设银行股份有限公司三亚河西支行开设鹿鸣小区棚改项目征收补偿款专用存款账户。2017年7月12日，吉阳区政府与三亚明天置业有限公司（以下简称明天置业公司）签订《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目协议书》，约定由明天置业公司负责出资对鹿鸣小区棚改项目红线范围内的棚户区进行改造。2017年7月19日，明天置业公司向前述账户汇入5500万元，作为鹿鸣小区棚改项目的拆迁款。2017年8月7日，吉阳区政府印发《三亚市吉阳区人民政府关于印发大东海鹿鸣小区棚户区改造项目征收补偿工作实施方案的通知》，决定成立大东海鹿鸣小区棚户区改造工作领导小组，以全力推进鹿鸣小区棚改项目征收补偿工作。
2017年8月19日，吉阳区政府根据征求的公众意见，作出鹿鸣小区征收补偿方案（2017．8．19修改稿）。2017年8月25日，吉阳区政府经对鹿鸣小区棚改项目进行全面的社会风险稳定评估，形成《吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目社会稳定风险评估情况的报告》（以下简称社会风险评估报告），评估该项目的综合社会风险程度为中等。2017年9月1日，吉阳区政府作出（吉阳府［2017］255号）《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称255号征收决定）：征收鹿鸣小区棚改项目规划红线范围内国有土地上的所有房屋，征收范围为东至海花路，南至宝宏大酒店地界，西至鹿岭路，北至夏威夷大酒店；上述地块内房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为吉阳区政府；房屋征收实施单位为吉阳区住建局；房屋征收补偿方案为附件《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目征收补偿安置方案》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内向三亚市政府申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。2017年9月6日，因鹿鸣小区棚改项目的被征收人未在规定期限内将自行协商选定的房地产价格评估机构书面报告吉阳区住建局，该局通知该项目被征收人将组织进行公开摇号选定项目房地产价格评估机构。2017年9月7日，吉阳区住建局邀请鹿鸣小区业主代表于2017年9月12日上午10时在吉阳区政府二楼第一会议室参加会议，采取抽签方式确定房地产价格评估机构，并告知逾时未签到的视为放弃参会资格。同日，吉阳区住建局还邀请三亚市公证处派员到房地产价格评估机构选定会现场指导见证。2017年9月11日，吉阳区政府将255号征收决定在征收范围内进行张贴，同时还在业主微信群进行了公布。
2017年9月12日，吉阳区住建局在三亚市公证处的现场监督公证下，组织参会的鹿鸣小区棚改项目业主代表、十家房地产价格评估机构代表等相关人员，采取业主代表抽签的方式选定海南明正房地产评估有限公司（以下简称明正评估公司）为鹿鸣小区棚改项目范围内拥有合法产权的房屋及附属物（不含违章建筑和临建）的评估机构。2017年10月19日、23日，吉阳区政府先后将鹿鸣小区征收补偿方案及该方案征求意见的情况和根据公众意见修改的情况在其政府网站上和征收范围内公布。该方案载明：鹿鸣小区棚改项目具体征收范围四至及坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准，征收范围土地面积约35．53亩，性质为国有出让地，需征收房屋户数90户，总建筑面积约34236平方米；补偿安置方式分为货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种，其中住宅和非住宅房屋的被征收人选择货币补偿的，按照评估机构依法评估确定的被征收房屋市场评估价格进行补偿，再给予其被征收房屋市场评估价格20％的奖励；被征收人选择产权调换的，公寓住宅和别墅按照被征收房屋的套内面积置换安置房屋（套内面积），其中公寓住宅的置换比例为框架结构1：1，混合结构1：0．95，砖木结构1：0．85，别墅的置换比例为别墅、公寓住宅的市场评估价值比乘以公寓住宅的置换比例；非住宅房屋按照被征收房屋的建筑面积调换非住宅房屋；产权调换房屋套内面积差额在5平方米（含5平方米）以内的，按安置房的建安成本价格结清差价，套内面积差额超过5平方米的，按相关部门审定的安置房市场价格结清差价；超选安置房套内面积部分最大不能超过15平方米；因征收非住宅房屋造成停产停业的，无论被征收人选择的补偿方式是货币补偿还是产权调换，均按房屋征收公告前一年的月平均营业额（以税务部门核准的纳税申报为准）的8％的标准，给予被征收人6个月的补偿；安置房选址在本改造项目范围内等。此外，该方案还对被征收人和被征收房屋的认定、超出批建部分或无合法手续房屋及临时建筑的处理方式、被征收房屋的评估、搬迁补助和临时过渡安置费用、安置房建设和分配、签约搬迁奖励及保障措施等方面的事项作出了明确规定。截止2018年6月22日，鹿鸣小区棚改项目范围内的90户被征收人中，已有41户选择产权置换并签约、搬离被征收房屋。2018年2月1日，鹿鸣小区Ⅳ型10号别墅的房屋所有权人孙梦伟对吉阳区政府作出的255号征收决定不服，提起本案诉讼。
一审期间，三亚市中级人民法院组织相关人员到鹿鸣小区现场勘查查明，该小区住宅楼和别墅的住户共用小区出入通道，住宅楼区域和别墅区域之间没有分开隔离，部分未装修、改建的房屋外观陈旧。二审期间，吉阳区政府提交了三综执（河东）罚决字［2012］第320号、［2012］第376号、［2011］第017号三亚市综合行政执法局行政处罚决定书及其送达回证，拟证明鹿鸣小区存在超建违建的事实。二审审查质证后认定上述证据真实、有效，可以证实鹿鸣小区存在超建违建情形、曾被有关部门依法处罚，但处罚决定作出之后当事人未执行的事实。
海南省三亚市中级人民法院作出（2018）琼02行初79号行政判决认为,孙梦伟起诉未超过法律规定的6个月起诉期限。吉阳区政府作出255号征收决定对危房集中、整体基础设施落后、多数业主同意改造的鹿鸣小区实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合大东海片区的控制性详细规划和三亚市2015－2017年的棚户区改造规划，具备征收要件。吉阳区政府作出255号征收决定的依据充分，程序亦符合规定。鹿鸣小区的面积不大，住宅楼和别墅均位于该小区范围内，部分未装修、改建的房屋外观陈旧。吉阳区政府基于鹿鸣小区棚户区改造的整体规划和实际建设需要，将部分不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。政府通过企业垫资的形式来补充旧城改造资金的来源，目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。企业垫资仅是案涉项目的资金来源，只要房屋征收补偿安置能够确保被征收人获得补偿安置的选择权，保证征收补偿资金足额到位、专款专用，就不能据此否定征收的公共利益目的。鹿鸣小区棚改项目只涉及90户被征收人，且其中有80户同意实施棚户区改造，孙梦伟没有充分证据证明多数被征收人不同意鹿鸣小区征收补偿方案。鹿鸣小区征收补偿方案给予了被征收人货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种补偿安置方式选择权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙梦伟的诉讼请求。孙梦伟不服，提起上诉。
海南省高级人民法院作出（2018）琼行终1206号行政判决认为，吉阳区政府作出的征收决定中征收对象为鹿鸣小区棚改项目规划红线范围内国有土地上的所有房屋。孙梦伟房屋所在的别墅区与属于危房的四栋公寓楼同在鹿鸣小区控规地块范围内，同时，别墅区也存在违建超建的事实；吉阳区政府将鹿鸣小区别墅区与公寓楼统一规划、整体改造，都纳入征收范围，有事实和法律依据，该征收行为认定事实并不违法。涉诉项目经海南省住建厅批复同意，为三亚市2016年的棚改计划项目之一，征收行为符合《国有土地上征收与补偿条例》第十条、第十ー条、第十二条、第十三条、第十五条规定的基本程序。孙梦伟提出吉阳区政府违法使用企业垫资进行征收、征收资金严重不足、不履行法定程序、征收前的调查情况失实等主张，证据不足，缺乏事实和法律依据。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
孙梦伟申请再审称：1.吉阳区政府作出征收决定缺乏法定依据。被诉房屋征收活动未纳入吉阳区国民经济和社会发展年度计划，也未经人民代表大会审议通过。2.房屋征收程序严重违法。除明天置业公司外，其余别墅区业主并未参与房屋调查。吉阳区政府未提供证据证明拆迁费用已足额到位。3.鹿鸣别墅区与公寓楼分属不同区域，相较于可以单独拆除、改造的四栋D级危房公寓楼，鹿鸣别墅区不属于棚户区。案涉别墅区即使存在超建事实，也不能成为认定其属于棚户区的依据。综上，吉阳区政府对案涉别墅区的征收非出于公共利益需要的目的，请求依法再审本案，撤销一、二审判决，将本案发回重审。
吉阳区政府答辩称：1.别墅区与公寓楼整体列入棚户区改造范围有事实与法律依据。涉案危房改造项目已被海南省住建厅作出的琼建住房函〔2015〕145号《关于确认三亚市2015－2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号复函）纳入三亚市2015-2017年棚改计划，海南省住建厅能将涉案项目纳入棚改计划，可证明涉案项目在省级政府层面已符合《国有土地上征收与补偿条例》第九条要求。2.吉阳区政府调整了项目资金，目前安置费用能如期支付，且被征收人均要求产权置换，不存在资金缺口。吉阳区政府作出征收的程序合法。3.鹿鸣小区棚户区改造项目存在D级危房，违建林立，别墅区存在超建事实，造成公共道路不畅通、绿地被占用，基础设施落后，因此将其列入棚户区改造范围，进行改造符合公共利益需要。请求驳回孙梦伟的再审申请。
本院对原审查明的事实予以确认。
本院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，有检测鉴定报告等证据足以证明鹿鸣小区存在明显的危旧建筑改造的必要，作为旧城区进行改建符合公共利益。从海南省住建厅××复函以及三亚市××区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、三亚市土地利用总体规划等证据亦足以证明该项目整体上符合当地国民经济和社会发展年度计划的要求。但是，确实没有证据证明吉阳区政府已将该项目单独申请纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并取得其符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的专项审批，亦未履行征收补偿费用足额存储到专用账户的法定程序义务，存在程序违法情形。申请人该项再审申请理由成立。一、二审判决对征收决定的合法性未全面审查，认定事实错误、适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，依法应予改判。申请人又主张参与房屋调查业主人数不足、别墅区与公寓楼分属不同区域，虽然超建但不属于棚户区，该主张与摸底调查表、规划局意见以及对该小区房屋的检验报告、违建处罚情况不符，以此为由申请再审，缺乏事实依据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，行政行为违反法定程序的，应判决撤销或者部分撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法，不撤销行政行为，保留效力。本案征收行为确实存在违法情形，一审判决驳回申请人诉讼请求、二审予以维持，均违反了《中华人民共和国行政诉讼法》有关法定判决方式适用条件的规定。但鉴于征收范围涉及建筑物危旧情况明显，项目已经进入推进实施阶段，撤销255号征收决定将会对国家利益、公共利益造成重大损害，故应对该征收决定确认违法，不撤销行政行为，保留效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项、第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初79号行政判决、海南省高级人民法院（2018）琼行终1206号行政判决。
二、确认海南省三亚市吉阳区人民政府作出吉阳府[2017]255号《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目房屋征收决定》违法，不撤销、保留效力。
一、二审受理费共100元由海南省三亚市吉阳区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 宋楚潇
审判员 田心则
审判员 寇秉辉
二〇一九年九月二十九日
法官助理 黄宁晖
书记员 陈虹谷
