【裁判要旨】
1.对土地征收补偿方案公告送达且未依法告知复议起诉期限的起算点
根据《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项、《征收土地公告办法》第三条、国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第三部分内容规定，行政机关作出征收补偿方案，依法以书面形式在征收范围内予以公告，公告内容未规定公告期限、未告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限的，当事人的起诉期限从公告起满10个工作日后开始计算。
2.在现代媒体上进行公告的合法性
《征收土地公告办法》第三条规定，征收补偿方案在被征收土地所在的村、组内“以书面形式公告”，目的在于便于被征收人知晓征收补偿方案的内容。征收部门在影响力更为广泛、更便于被征收人知晓和查阅的当地报刊、电视台、互联网等现代媒体上予以公告，符合该条规定的立法目的，应当认定征收部门已经依法履行了公告义务，被征收人至公告期满之日，应当知道征收补偿方案的内容。至于在村、组张贴纸质公告，当然也是“书面方式公告”的形式之一。传统的张贴公告方式，对于相对封闭的农村传统社会，仍具有积极意义。行政机关在使用现代传媒方式进行公告的同时，应当继续采用张贴方式予以公告，以便于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的极少数被征收人知晓公告内容。但是，不能以未采用传统的张贴公告方式，否定在征收范围内以报纸、电视、互联网等现代媒体上进行公告形式的合法性。
3.未在法定期限内对征收补偿决定复议、诉讼的与被征收的土地、房屋不再具有利害关系
被征收人在法定期限内未对征收补偿决定申请行政复议、提起行政诉讼，征收补偿决定发生强制执行的效力。至起诉期限期满之日，根据《物权法》第二十八条规定，被征收土地房屋的物权已经转移至国家，被征收人丧失相关土地、房屋的权利，与被征收的土地、房屋不再具有利害关系。在此之后，对行政机关就涉案土地、房屋作出的征收决定、征收补偿方案等行政行为申请行政复议、提起行政诉讼，不具有复议申请人和行政诉讼原告资格。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再198号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市。
法定代表人陈敏，代理市长。
委托代理人李秀萍、沈志奎，梅州市法制局工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人）李菊珍，女，1960年1月2日出生，汉族，住广东省梅州市梅江区。
被申请人（一审原告、二审上诉人）夏前文，男，1974年9月30日出生，汉族，住广东省梅州市梅县区。
再审申请人广东省梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）因被申请人李菊珍、夏前文诉其不予受理行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2017年11月28日作出的（2017）粤行终970号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年9月28日作出（2018）最高法行申6131号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2018年12月7日立案受理，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
梅州市中级人民法院（2017）粤14行初1号行政判决认为，2012年12月17日，梅州市梅江区人民政府（以下简称梅江区政府）作出梅区府（2012）42号《梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿安置方案》（以下简称42号补偿方案），并于2012年12月20日在梅州日报上进行公告；补偿决定亦明确，依照42号补偿方案的规定作出。此时，李菊珍、夏前文已经知道或应当知道被诉42号补偿方案，至2016年4月才申请行政复议，超过法定行政复议申请期限，且无正当理由。李菊珍、夏前文称在2016年2月通过政府信息公开才知晓42号补偿方案，与事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李菊珍、夏前文的诉讼请求。李菊珍、夏前文不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终970号行政判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三条之规定，征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。梅州市政府没有提供涉案《征收补偿安置方案》曾在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告的相应证据，不能以42号补偿方案在报纸上公告的时间作为应当知道的时间。另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定，采取留置送达的方式，须以受送达人或其同住成年家属拒绝接受文书为前提，且补偿决定中虽然注明按照42号补偿方案进行补偿，但未注明42号补偿方案的具体内容。因此，不能认定李菊珍、夏前文在收到补偿决定时已经知道42号补偿方案的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销一审判决，撤销梅府行复（2016）121号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称121号复议决定），由梅州市政府对李菊珍、夏前文的复议申请重新作出复议决定。
梅州市政府申请再审称：1.42号补偿方案于2012年12月17日作出，并依法在梅州日报予以公告，2014年2月征收补偿决定也明确是根据42号补偿方案作出，李菊珍、夏前文自当时就应当知道42号补偿方案的内容，2016年4月申请行政复议，明显超过2年法定期限；2.本案是征收房屋案件，不适用《征收土地公告办法》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款规定，梅江区政府在报纸上公告42号补偿方案，符合法律规定；根据梅江区政府的申请，梅江区人民法院于2014年9月22日已经作出（2014）梅江法非诉审字第57、58号行政裁定，准予强制执行，房屋搬迁已经执行完毕，补偿款提存至梅州市嘉应公证处，李菊珍、夏前文早已知道征收补偿决定的内容。3.42号补偿方案不是具体行政行为，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。请求对本案予以再审，撤销二审判决，维持一审判决。
被申请人李菊珍、夏前文均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明，2012年12月17日，梅江区政府作出梅区府（2012）41号《梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收决定的公告》（以下简称41号征收决定）和42号补偿方案，决定对北起丽都中路，南至广梅汕铁路线，东以梅江为界，西至G206国道及农科所周边红线范围内的房屋实施征收，并于2012年12月20日将上述征收决定及补偿安置方案在梅州日报上予以公告。公告的42号补偿方案未明确公告期限，未向被征收人告知对征收补偿方案不服申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。李菊珍的两处房产、夏前文的一处房产在本次征收范围内。2013年12月26日，梅江区政府对李菊珍作出梅区府征补（2013）第11号《房屋征收补偿决定书》，并于次日在三角镇三角村第九村民小组予以张贴送达，梅州市嘉应公证处工作人员见证。2014年2月24日，梅江区政府对李菊珍的另一处房产作出梅区府征补（2014）第11号《房屋征收补偿决定书》；对夏前文作出梅区府征补（2014）第10号《房屋征收补偿决定书》。2014年2月27日，梅江区政府分别在嘉应公证处两名工作人员的见证下，对李菊珍的补偿决定和41号征收决定予以张贴送达；对夏前文的补偿决定和41号征收决定留置其家中送达。2016年2月11日，李菊珍、夏前文及案外人何志鹏、林权均（以下简称李菊珍等四人）申请政府信息公开，获取42号补偿方案。2016年4月14日，李菊珍等四人向梅州市政府提出行政复议申请，请求撤销42号补偿方案。2016年4月20日，梅州市政府以42号补偿方案不是具体行政行为，不属于行政复议范围为由，作出梅府行复（2016）37号《不予受理行政复议申请决定书》。李菊珍等四人不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定。2016年9月2日，梅州市中级人民法院作出（2016）粤14行初77号行政判决，撤销梅府行复（2016）37号《不予受理行政复议申请决定书》，责令梅州市政府予以受理。2016年9月23日，梅州市政府向李菊珍等四人发出《行政复议受理通知书》，2016年12月9日，梅州市政府以李菊珍等四人未在法定期限内申请行政复议，且无其他正当理由为由，作出121号复议决定，驳回李菊珍、夏前文的行政复议申请，并于2016年12月12日送达李菊珍、夏前文。2016年12月27日，李菊珍、夏前文提起本案行政诉讼，请求撤销121号复议决定。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算复议申请期限。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第三部分内容规定，公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告之日起满10个工作日起知道公告的行政行为的内容；第六部分还规定，行政机关作出行政决定后没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，从知道或者应当知道行政决定内容之日起最长不得超过2年。根据上述规定，行政机关作出征收补偿方案，依法以书面形式在征收范围内予以公告，公告内容未规定公告期限、未告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限的，当事人的起诉期限从公告起满10个工作日后开始计算，最长不超过2年。本案中，2012年12月20日，梅江区政府将42号补偿方案在梅州日报上予以公告，但未明确公告期限、未告知不服42号补偿方案申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。公告后10个工作日的期满日期是2013年1月6日，至2015年1月7日，所有42号补偿方案的被征收人及其他利害关系人，对42号补偿方案的复议期限届满。被征收人李菊珍、夏前文于2016年4月13日申请行政复议，显然已经超过法定复议申请期限。121号复议决定以超过法定期限为由，决定驳回李菊珍、夏前文的行政复议申请，主要事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，一审判决驳回李菊珍、夏前文的诉讼请求并无不当。梅州市政府主张42号补偿方案依法在梅州日报公告，李菊珍、夏前文申请行政复议超过2年法定期限理由成立，本院予以支持。二审判决认为没有证据证明42号补偿方案在被征收土地的村、组张贴公告，在梅州日报上公告不符合法定形式要件，李菊珍、夏前文申请行政复议未超过法定期限。二审判决的上述理由不能成立。《征收土地公告办法》第三条规定，征收补偿方案在被征收土地所在的村、组内“以书面形式公告”，目的在于便于被征收人知晓征收补偿方案的内容。征收部门在影响力更为广泛、更便于被征收人知晓和查阅的当地报刊、电视台、互联网等现代媒体上予以公告，符合该条规定的立法目的，应当认定征收部门已经依法履行了公告义务，被征收人至公告期满之日，应当知道征收补偿方案的内容。至于在村、组张贴纸质公告，当然也是“书面方式公告”的形式之一。传统的张贴公告方式，对于相对封闭的农村传统社会，仍具有积极意义。行政机关在使用现代传媒方式进行公告的同时，应当继续采用张贴方式予以公告，以便于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的极少数被征收人知晓公告内容。但是，二审以未采用传统的张贴公告方式，否定在征收范围内以报纸、电视、互联网等现代媒体上进行公告形式的合法性，没有法律根据，本院予以纠正。但是，梅州市政府主张本案不适用《征收土地公告办法》，42号补偿方案不是具体行政行为不属于行政复议范围，两项理由均不能成立。从本案的事实来看，被征收人是集体经济组织成员，没有证据证明被征收房屋的所涉土地之前已经被征收为国有土地，适用《征收土地公告办法》并无不当；42号补偿方案是针对特定范围的征收事项和特定的被征收人作出的、具有直接执行效力，对相关被征收人权利义务产生实际影响的行政行为，属于可诉的行政行为，不是行政机关制定决定、命令等规范性文件的行政行为。
应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议机关受理复议申请的法定条件之一。在土地、房屋征收案件中，被征收人在法定期限内未对征收补偿决定申请行政复议、提起行政诉讼，征收补偿决定发生强制执行的效力。至起诉期限期满之日，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，被征收土地房屋的物权已经转移至国家，被征收人丧失相关土地、房屋的权利，与被征收的土地、房屋不再具有利害关系。在此之后，对行政机关就涉案土地、房屋作出的征收决定、征收补偿方案等行政行为申请行政复议、提起行政诉讼，不具有复议申请人和行政诉讼原告资格。本案中，根据梅州市政府陈述的事实，法定期限内，李菊珍、夏前文未对相关征收补偿决定提起行政诉讼，根据梅江区政府的申请，梅江区人民法院于2014年9月22日作出（2014）梅江法非诉审字第57、58号行政裁定，准予强制执行，房屋搬迁已经执行完毕，补偿款提存至梅州市嘉应公证处。涉案房屋土地的物权已经转移至国家。李菊珍、夏前文在对相关征收补偿决定的起诉期限届满之日，已经丧失对涉案土地房屋的所有权。2016年4月申请行政复议时，与42号补偿方案不再具有利害关系，不具有行政复议申请人的资格。据此，121号复议决定驳回李菊珍、夏前文的复议申请，处理结果亦无不当。
综上，梅州市政府作出121号复议决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回李菊珍、夏前文的诉讼请求并无不当。二审判决撤销一审判决错误，依法应予纠正。梅州市政府申请再审部分理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终970号行政判决；
二、驳回李菊珍、夏前文的上诉，维持梅州市中级人民法院（2017）粤14行初1号行政判决。
一、二审案件受理费100元由李菊珍、夏前文承担。
本判决为终审判决。
审判长 郭修江
审判员 熊俊勇
审判员 刘艾涛
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 黄宁晖
书记员 陈虹谷
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
3.中华人民共和国行政复议法
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第十五条行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：
（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；
（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；
（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；
（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；
（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；
（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。
行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
5.征收土地公告办法
第三条征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。
6.国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》
三、行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据，但是能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。
六、行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。
7.中华人民共和国物权法
第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。
